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Iniciativa Eficiencia Legislativa, Sin Exhortos Burocráticos: Lupita Leal

Se trata de una reforma a la ley orgánica y al reglamento interior del Congreso para despedir a los exhortos, decirles adiós a los llamados a misa y hola a los oficios legislativos eficientes. Más allá de derogar, se trata de una evolución.

Independientemente de los diversos factores (políticos, de impacto presupuestal, sociales, electorales, etc.) una de las causas que genera el rezago legislativo que se presenta de legislatura en legislatura, son los exhortos burocráticos.

Con corte al 12 de octubre del 2023 los datos duros son los siguientes:

-La anterior LX Legislatura dejó en trámite y por ende transfirió a la actual LXI Legislatura un total de 462 exhortos, de los cuales 52 se han dejado sin materia y el resto (410) siguen congelados y pendientes.

-En la actual LXI Legislatura se han presentado un total de 570 exhortos, de los cuales únicamente 256 han sido aprobados y notificados a las autoridades correspondientes.

-De esos 256 exhortos en comento, solamente se han atendido 96 de acuerdo a lo informando de buena fe por parte de las autoridades.

-Y respecto a los 160 exhortos que están pendientes de respuesta o atención, lamentablemente no ha habido seguimiento.

Esta realidad, se vuelve un obstáculo para poder desahogar el resto de las iniciativas, en razón que los exhortos actualmente se regulan por un trámite burocrático que ocupa tiempo y talento de diversos profesionistas, tiempo y talento que mejor pudiera invertirse para iniciativas de reformas de ley o creación de nuevas leyes, respecto a las cuales, también tenemos los siguientes datos duros:

-La pasada LX Legislatura dejó en trámite y pasó a la actual LXI Legislatura 778 iniciativas, de las cuales 193 han sido declaradas sin materia y el resto (585) siguen congeladas y pendientes.

-En la presente LXI Legislatura se han presentado 1,198 iniciativas, de las cuales solo se han aprobado 193 por lo que existe un rezago de 1,005 iniciativas pendientes de estudio y resolución.

Estoy convencida que más allá de cantidad, lo que importa es la calidad legislativa, que en equipo podemos lograr, reconociendo que las iniciativas son la función más importante del Poder Legislativo en comparación con los exhortos. De ahí que a las iniciativas se les deba dar prioridad.

Además, hay que reconocer que el rezago legislativo, impacta de manera negativa en la población y en las instituciones del Estado, dada la posibilidad de no brindarles las mejores normas, las cuales deben estar en permanente actualización y evolución.

Es importante reflexionar que para lograr cualquier objetivo que se planten las y los integrantes de cualquier legislatura, si bien por un lado se tiene el exhorto, el cual no tiene obligatoriedad y se limita a una recomendación o solicitud a determinada autoridad; por el otro lado tenemos a las iniciativas que en cualquier caso garantizan bases mínimas que las autoridades deberán observar.

Baste de ejemplo que se presente un exhorto para que la Secretaría de Salud provea de medicamentos a infancias con cáncer, lo cual podrá o no atender la autoridad, en cambio, si se legisla en la Ley de Salud como una obligación el que la autoridad provea de medicamentos a infancias con cáncer, entonces la autoridad no tendrá opción y deberá cumplir la Ley.

Pero pensemos que a pesar de eso no cumple la autoridad, entonces será importante discernir que si bien se puede presentar un exhorto a la autoridad, jurídicamente es más útil presentar un oficio que quedará notificado inmediatamente y no un mes, 6 meses, años después o nunca, o incluso una denuncia por omisión y responsabilidad administrativa, o un recurso jurisdiccional como un amparo, para que la autoridad facultada por el orden constitucional y legal, quien es el Poder Judicial y no el Poder Legislativo, entonces haga cumplir la Ley.

El propósito de esta iniciativa es evolucionar la figura de exhorto legislativo por oficio legislativo al que se omitirá su turno a comisiones y por ende su dictaminación y aprobación, de modo que al tratarse de solicitudes, recomendaciones y propuestas que por su naturaleza devienen del derecho de petición, bastara con que sean formuladas por cada diputado y diputada debidamente fundadas y motivadas para con apoyo de la Secretaría General, se proceda de inmediato a su notificación, a lo cual deberá obligatoriamente brindarse una respuesta, de hecho como actualmente ya se prevé en el artículo 44 fracción XVI de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Puebla, siendo el objetivo de la presente iniciativa ampliarlo y robustecerlo.

Por su parte, respecto a la atención, no deberá ser conforme al deseo del promovente sino de acuerdo a lo que disponga la Ley, de lo contrario, sería romper con el orden constitucional al crear un super poder al que el resto de poderes y autoridades deban obedecer en sus exhortos.

Si atendemos que a las personas les interesa la resolución de sus problemáticas de la manera más pronta posible, podemos llegar a la conclusión que el camino del exhorto no es el más pertinente y si lo que se busca del exhorto es darle visibilidad a un asunto, la presente iniciativa regula de mejor manera las participaciones en tribuna por parte de las y los diputados a efecto que puedan exponer algún asunto de interés público, incluso, dicha visibilidad se puede lograr también en ruedas de prensa, entrevistas, foros o incluso en las propias redes sociales, herramientas que en el pasado no se tenían, pero hoy que son nuevos tiempos, necesitamos evolucionar.

Ahora bien, sobre que, si necesitamos un exhorto para llamar a comparecer a un funcionario, es importante tener en cuenta que, si analizamos la normativa legislativa, podremos advertir que basta que sea acordado por las y los diputados el mandar a llamar a un funcionario, de hecho, existe actualmente en este Congreso una iniciativa importante de nuestra compañera Angelica Cervantes para fortalecer las solicitudes de las y los diputados para la comparecencia de funcionarios.

Además, de aprobarse la presente idea, el impacto sería positivo tanto al medio ambiente como al presupuesto, al optimizar el tiempo de las y los trabajadores del Congreso, ahorros en impresión de hojas para poder desahogar un exhorto, dado que la normativa vigente prevé que los exhortos deben ser firmados por quienes integren la mesa directiva y a veces hay exhortos dirigidos a los 217 Ayuntamientos.

Asimismo, si se piensa que en vez de derogar los exhortos como los conocemos, mejor les concedemos obligatoriedad, les comparto que después de una investigación y análisis integral, puedo decirles que dicha cuestión sería inconstitucional porque implicaría atentar contra la división de poderes, la autonomía municipal y con el orden constitucional.

De hecho, en el artículo titulado “La relación entre el Ejecutivo y el Congreso durante el sexenio de Vicente Fox” publicado por Rafael Velázquez Flores en el 2007, se aprecia que la mayoría de los puntos de acuerdo fueron exhortos y varios de ellos solicitaban al Ejecutivo que tomara una decisión o asumiera una posición frente a un asunto, en ese contexto, el que los exhortos hubieran tenido efectos coercitivos supondría la subordinación del Poder Ejecutivo, al Poder Legislativo.

Igual el artículo documenta que muchos exhortos fueron de solicitud de información, pero el obtener información pública hoy es muy diferente al pasado, dado que en la actualidad se cuenta con un marco jurídico robusto y probado de efectividad como lo es la legislación en materia de transparencia y acceso a la información pública.

Por su parte, diputados y diputadas de diferentes partidos ya han abordado el presente asunto, por ejemplo en Hidalgo y Michoacán se ha expuesto la ineficiencia de los exhortos al evidenciar que muy pocos son aprobados y de los aprobados, pocos reciben respuesta, por lo cual se han presentado iniciativas para que los funcionarios den respuesta obligatoria en cierto término de días, iniciativas muy parecidas a la de nuestra compañera Karla Rodríguez que lleva más de un año en la congeladora, al igual que la de una servidora que presente en septiembre del 2022 respecto a otras propuestas para la eficiencia legislativa.

Pero retomando las ideas de estas iniciativas, lo importante a destacar es que las propuestas que se presentan en relación a los exhortos son para hacer obligatoria la respuesta, más no su atención y ahí es donde se debe reflexionar si es necesario seguir todo el procedimiento burocrático que suponen los exhortos para lograr una respuesta o porque no mejor mediante la notificación inmediata de un oficio legislativo, el cual deberá ser respondido por la autoridad motivando y fundando su atención conforme a derecho y en un plazo máximo de 15 días como se propone con la presente iniciativa.

Para ir concluyendo, compartirles que la Constitución del Estado de Puebla, no hace mención al termino exhorto, exhortar o punto de acuerdo, pero si al termino “Acuerdo” en su artículo 56, el cual dispone que todo Acuerdo se promulga y se pública, cuestión que no pasa con los exhortos.

De lo que estamos hablando es que, acuerdo y punto de acuerdo es lo mismo, pero no así cuando se habla del exhorto, esta diferencia fundamental se puede clarificar con el artículo 57 de la Constitución Local, que versa sobre las facultades del Congreso, de donde resulta que existen funciones legislativas de derogación, abrogación, reforma y creación de normas, para lo cual la resolución idónea es la Ley y el Decreto. Pero también existen facultades respecto a decisiones que en conjunto debe resolver el Congreso del Estado, como lo es el nombrar al titular de la Auditoría Superior del Estado y esa decisión se realiza mediante un Acuerdo, acuerdo que si se publica en el Periódico Oficial del Estado a diferencia de los exhortos.

Asimismo, si buscamos las palabras exhorto o exhortar y otras conjugaciones, decirle que oh sorpresa, no se contemplan ni en la Ley Orgánica, ni en el Reglamento Interior del Congreso.

No obstante, revisando la fundamentación de los exhortos que se han presentado, de todos los artículos, únicamente el 146 del Reglamento Interior del Congreso del Estado es el que da cabida a estos, estableciendo que el Congreso, por vía de Acuerdo, puede resolver cualquier asunto que se someta a su consideración, cuando para ello no se requiera de una Ley o Decreto; y continua previendo que se pueden aprobar peticiones de extrañamientos o pedir informes por escrito a los Poderes Ejecutivo y Judicial, así como a los Ayuntamientos de la Entidad.

En realidad, lo que esta legislado son peticiones de extrañamientos o de informes, más no de exhortos, pero en cuanto a los extrañamientos, decir que su definición es muy ambigua.

En cualquier caso, es importante recalcar la reflexión y de ahí la propuesta de la presente iniciativa, sobre que dichos extrañamientos o peticiones de informes, en vez de desahogarlos burocráticamente como actualmente se hace, sería mucho más eficiente y pertinente desahogarlos como oficios eficientes.

Permítanme compartirles que el jurista Juan Manuel Escuadra Diaz, en el artículo titulado “Naturaleza y Alcance de los Puntos de Acuerdo” expone que sería conveniente que las y los legisladores definieran mecanismos más adecuados para canalizar y resolver las Proposiciones con Punto de Acuerdo que sean presentadas en calidad de exhortos a efecto de que tanto las sesiones del Pleno como las de las propias Comisiones resultaran más ágiles y productivas por cuanto a la valoración y determinación de iniciativas de ley o decreto.

Asimismo, la Universidad de Guadalajara, el CIDE y el Instituto de Investigación en Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción el 6 de junio del 2013, publicaron el articulo titulado “Puntos de acuerdo en el Congreso: ineficiencia e inutilidad”, donde se expone que la problemática central de los exhortos es que no son vinculantes jurídicamente y su tramitación prolifera negativamente en el trabajo legislativo al obstaculizar el desahogo de reformas de ley, labor mucho más primordial del Congreso.

Por su parte, el trabajo del Dr. Arturo Garita Alonso, Mtro. Luis Manuel Montaño Ramírez y Dr. Mario López García publicado por el Senado de la República y titulado “La Iniciativa y el Dictamen Legislativos”, reitera claramente la falta e imposibilidad del carácter vinculante de los exhortos.

Así como que el Senado ha establecido que aquellos exhortos que no sean atendidos durante el periodo ordinario de sesiones en que fueron presentadas, entonces se tendrán por desechadas.

Igual, resultado de un ejercicio de derecho comparado, decir que en España existen los exhortos, pero igual como simples manifestaciones donde el Tribunal Constitucional de España se ha pronunciado en sentido que dichas proposiciones carecen de efectos jurídicos vinculantes. Por su parte, en Alemania ni si quiera existen.

Para ir concluyendo, resulta oportuno considerar la Controversia Constitucional 228/2022 de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual promovió el Municipio de Nezahualcóyotl, del Estado de México, demandando al Poder Legislativo del Estado de México, por un exhorto al Municipio.

Fue así que la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, recordó que al resolver la controversia constitucional 140/2006 determino que, si un acto involucra una cuestión meramente política, constituye una cuestión no justiciable, lo que impide su análisis o revisión en sede judicial, criterio que además ha quedado plasmado en la tesis aislada 1ª. XXXV/2088.

En ese sentido el Tribunal Constitucional advierte que, si bien el Congreso local puede emitir proposiciones con punto de acuerdo que tengan por objeto exhortar, no advierte que tales puntos de acuerdo se encuentren revestidos de vinculatoriedad, menos aún de coercibilidad, toda vez que los exhortos deben concebirse como posicionamientos políticos contenidos de una sugerencia o recomendación.

Por ende, la Primera Sala igual recordó que al analizar la controversia constitucional 92/2013, se encontró con un acuerdo de similar naturaleza, emitido por el Poder Legislativo del estado de Jalisco donde instruía a un Municipio a iniciar un procedimiento administrativo, por lo que en su momento se adujo una transgresión a la autonomía municipal y se aludió una subordinación del municipio frente a la Legislatura estatal de manera indebida.

Todo lo cual nos permite reflexionar sobre la pertinencia de evolucionar la figura del exhorto, en el sentido que de no hacerlo, aunado a que se sigan emitiendo y notificando, por su naturaleza política, no podrían ser susceptibles de ser judicializados, por lo cual se quedarían en simples llamados políticos.

Insisto, todas esas buenas solicitudes, propuestas, denuncias públicas que se realizan mediante los exhortos, se podrán seguir realizando, pero de una manera más eficiente.

Estamos ante una oportunidad de evolución legislativa histórica, de lo contrario, el seguir manteniendo el régimen jurídico y burocrático actual del exhorto, nos seguirá llevando a los mismos escenarios de cada legislatura. Por eso les propongo que saquemos juntas y juntos esta iniciativa y hagamos que esta soberanía sea referente nacional al ser vanguardia en la manera de evolucionar el desempeño legislativo.

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